Cuestiones de Ética en el Servicio Público
Preámbulo
Este ensayo surge de la invitación que amablemente realizaran al suscribiente, los Directores Miriam Ivanega y José Roberto Sappa, por vía de la Coordinadora Virginia Scovenna, quienes forman parte de la Coordinación de la Diplomatura en Derecho Disciplinario Iberoamericano, de la Facultad de Ciencias Económicas y Jurídicas de la Universidad Nacional de la Pampa, Argentina.
Después de participar en el año 2023, como cursante en la Primera generación de la Diplomatura en Derecho Disciplinario Iberoamericano; en el año 2024, al desarrollarse la Segunda Generación de la Diplomatura citada, se distingue al egresado con la invitación para hablar de temas de “Transparencia, Acceso a la Información y Ética Pública”.
Por lo anterior, gratitud infinita por la invitación y por la lectura que de estas líneas se hiciere.
Introducción
Con el inicio del siglo XXI cobran mayor valor y relevancia, conceptos como gobernanza, gobernabilidad, rendición de cuentas, combate a la corrupción, por supuesto, ética pública, transparencia y responsabilidad de los servidores públicos; ello, derivado de la deficiente actuación de altos funcionarios y de su evidente involucramiento en actos de corrupción, no solo a nivel nacional, sino internacional, de esto, escapan pocos países de América Latina.
Se le podría llamar, el siglo de los intentos en combate a la corrupción dentro de las democracias modernas, donde se lanzaron iniciativas como Open Government Parnertship (Gobierno Abierto)[1] (OGP, 2024); con esto, se inició el camino de la Partición Ciudadana, dado el reclamo latente de diversos sectores de la sociedad.
Hoy incluso, hablamos de derechos humanos como el Derecho a la Buena Administración y el Derecho a Vivir en un Ambiente Libre de Corrupción; a la par de la evolución de los Derechos Humanos, han evolucionado las Constituciones, así como, las Leyes Secundarias, al grado de tener una sobre regulación de normas como es el caso de México, donde tenemos Leyes Generales, Federales, Especiales y Locales, que regulan las mismas materias y, muchas veces, de la Federación a las Entidades Federativas, únicamente se trasladan los enunciados normativos, de manera idéntica y sin que haya cambios significativos.
En este trabajo se abordan algunos tópicos relacionados con la transparencia, el acceso a la información pública, la ética y la integridad aplicadas al ámbito gubernamental, así como, algunos aspectos relacionados con los Códigos de Ética.
Transparencia pública, acceso a la información y ética pública
Algunas ideas de la transparencia se refieren “específicamente a la información que se desprende de sus prácticas y modelos de organización”; “es una cualidad aplicable a los flujos de información que constituyen las herramientas a través de las cuales identificamos, conocemos, entendemos y evaluamos la acción gubernamental”; “se refiere a la disponibilidad y conocimiento público de información” (López, 2019).
De lo anterior, se puede identificar que, a falta de transparencia, lo que se produce es opacidad en el actuar del gobierno, es decir, la transparencia funge como un valor público, que solo puede cobrar su justo precio si es aplicado de manera responsable y ética por los operadores del sistema gubernamental.
Del acceso a la información, como derecho humano se consideran importantes los razonamientos que lo posicionan como “herramienta fundamental para la construcción de ciudadanía” “particularmente útil para el ejercicio informado de otros derechos como los derechos políticos o los derechos sociales y económicos” (CIDH, 2012).
Más alla de la forma como se legisla en cada Estado, se tutela o se garantiza, el acceso a la informción se convierte en una forma de dialogo entre las instituciones y la sociedad, esto, hablando de un Sistema Democrático que tiene apertura para dar a conocer su actuar y que permite la retroalimentación por parte de diversos sectores de la sociedad.
En el servicio público, sin ética no hay transparencia y estas irresponsabilidades personales y voluntarias detonan responsabilidades jurídicas que se traducen en la imposición de sanciones por vía administrativa o penal.
Es decir, para que la ética pública sea funcional es necesaria la comprensión profunda del bien común, por parte de toda persona que acepta desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público. Donde, además, se deben privilegiar los caminos de la detección y la prevención en el combate a la corrupción, por encima de la investigación y la sanción disciplinaria o punitiva.
En tal sentido, la transparencia gubernamental guarda total relación con la ética pública, pues “hacer referencia a la primera es también aludir a la ética y a los valores que la informan” (Ivanega, 2008); hablar de transparencia, es hablar de un principio constitucional, hermenéutico, de un valor en el servicio público y de un valor – de entre muchos otros – con el que debe guiar su actuar todo funcionario o servidor público.
La ética pública en los sistemas democráticos.
En principio, por sistema democrático se debe entender “el sistema de gobierno en el que participan todos los habitantes con edad suficiente que forman parte de la sociedad” (Borea, 2003, págs. 346-370). Esta idea un tanto clásica, sigue vigente pues hasta el momento en la mayoría de los Estados se exige como requisito cierta edad para poder ejercer los derechos político – electorales y tomar partido en los asuntos de Estado.
Entonces “un gobierno de tipo democrático es, y debe ser, sensible a los cambios y demandas del tejido social y, al mismo tiempo, debe moldear o incidir sobre éste en función del interés público” (Martínez, 2018, pág. 23). En ello, la ética pública se convierte en un elemento fundamental para concientizar a los agentes del Estado, quienes deben anteponer sus intereses personales a los intereses de la colectividad.
Para Diego Bautista la “Ética de la función pública es la ciencia del buen comportamiento en el servicio a la ciudadanía, es además un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en el uso del poder público”. (Bautista O. D., 2017, pág. 23), a lo que se puede abonar que es una ciencia de ciencias, pues para llegar a ella, es presupuesto indispensable, pasar por la filosofía, ontología, axiología, moral, la ética general y deontología, por lo menos, para estar en posibilidades de discutir de ética filosófica, ética pública, ética de la función pública, ética en la administración pública, ética judicial o ética legislativa.
Los valores éticos en la función pública
Conviene hacer una distinción entre ética pública y ética de la función pública. La primera “se entiende como las consideraciones éticas orientadas a la vida pública conjunta, no se restringe únicamente a la esfera política y/o estatal ni se centra exclusivamente en el ámbito de quienes ejercen funciones públicas en el Estado” la segunda “hace referencia directa a los sistemas de profesionalización de quienes desempeñan funciones institucionalizadas en la Administración pública” (Merino, 2017).
Es importante “precisar las dos vertientes de la llamada ética, la general y la especial” de ésta derivan tres vertientes “ética individual, ética familiar y ética social” de ésta última se puede decir que “se refiere a los valores sociales y la moral que los promueve, parte de la idea de que el hombre es un ser que es sujeto y objeto del orden social”; ahora bien, “existe una ética de la función pública – también llamada ética gubernamental – porque existe el servidor público y éste tiene como base y sustento valores muy específicos que debe tener presentes a la hora de actuar”; de ahí que, “el principio ético fundamental de la acción pública es la búsqueda del bien común”, que a su vez, origina “los valores instrumentales de solidaridad y justicia; junto a ellos, los valores de seguridad, paz y libertad” (Ramírez, 1996).
Como se observa “la ética como cuerpo de valores y principios, incluye a sus contrarios”; “en su conjunto estos valores y principios orientan la vida en sociedad. Por ejemplo, el asunto de la honradez no se podría entender sin incluir a su contrario, la deshonestidad” (Castelazo, 2010).
Por consiguiente “es hacia la concienciación sobre cada acto que realiza el servidor público a donde hay que dirigirse para hacer factible el propio control de quien ocupa un cargo, es decir, el autocontrol y la interiorización de valores que proporciona la ética” (Bautista O. D., 2017).
El concepto de integridad
Sin perder de vista que la Integridad es un concepto fundamental y dicotómico, que al adherirse a la dignidad humana forma parte de los derechos humanos que protege la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el artículo 5, como derecho a la integridad personal[2], se ha interpretado en diversos casos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos[3] (CIDH, 2018); más, no siendo tema central el análisis de dicho derecho, se aborda la integridad que debe prevalecer en el servicio público, como principio y fin para velar por el bien común.
Del concepto de integridad se dice que “a veces se utiliza prácticamente como sinónimo de moral”; pero, “cuando se utiliza como término de virtud, la “integridad” se refiere a una cualidad del carácter de una persona”; por otra parte, “la integridad implica dos intuiciones fundamentales: primero, la integridad es principalmente una relación formal que uno tiene consigo mismo, o entre partes o aspectos de uno mismo; y segundo, la integridad está conectada de manera importante con actuar moralmente” (Cox, 2021).
La integridad se define como “el apego estricto a los valores y principios morales”. “El concepto deriva del latín “integritas” (totalidad), entendido como la congruencia entre las creencias, las decisiones, las acciones, y el apego continuo a los valores y principios”. Según lo anterior, “cuando se describe a alguien como una persona íntegra, lo que se sugiere es que esa persona no es corruptible, como resultado de su “integralidad ” y la “conexión ” de sus valores y principios[4] (UNODC, 2019).
¿Qué es la Integridad?
En una acepción general es “la práctica de ser una persona honesta, respetuosa, de adherirse a nuestros valores y tomar sistemáticamente decisiones positivas, incluso, cuando nadie esté mirando” (UNODC, 2024).
La integridad pública es “la alineación consistente con, y el cumplimiento de, los valores, principios y normas éticos compartidos, para mantener y dar prioridad a los intereses públicos, por encima de los intereses privados, en el sector público”[5] (OCDE, 2020); significando que “implica hacer lo correcto, por los motivos correctos y de la manera correcta” (Heywood, 2017).
No obstante, referirse la integridad aplicada al campo gubernamental tiene ciertas implicaciones, por ejemplo, la OCDE[6] señala que la relación entre “corrupción, captura de políticas y mal gobierno es un círculo vicioso. Las vulnerabilidades en estructuras y procesos de gobernanza debido a falta de integridad, transparencia y rendición de cuentas brindan oportunidades a las prácticas corruptas y la captura de políticas” (OCDE, 2018).
Por lo tanto, resulta indispensable hablar de “cultura de integridad” que se puede alcanzar “por medio de sistemas resilientes que enfaticen los valores y establezcan un ambiente donde se identifiquen y minimicen los riesgos de corrupción, se recompense la integridad y se asegure la rendición de cuentas mediante mecanismos de aplicación oportunos y visibles”; esta cultura, se debe promover “abarcando el conjunto de la sociedad, colaborando con el sector privado, la sociedad civil y las personas físicas”; por supuesto “uno de los principios clave es el compromiso y el liderazgo de la alta dirección para construir esta cultura de integridad” (OCDE, 2021).
El impacto de las convenciones contra la corrupción
Conviene precisar que hay diversos instrumentos internacionales para el combate a la corrupción, como la “Convención Interamericana contra la Corrupción [7](1996)”; el “Convenio contra la Corrupción de la Unión Europea[8] (1997)”; “Convención de la OECD para combatir el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros[9] (1997)”; “Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional[10] (2000)”; “Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción[11] (2003)” y la “Convención de la Unión Africana para la prevención y el Combate a la Corrupción[12] (2003)”.
De todos estos instrumentos, los que han tenido mayor impacto en América Latina son la “Convención Interamericana contra la Corrupción (1996)” y la “Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2003)”; la primera, además de ser la más antigua, ha sido adoptada por 33 paises de la región y la segunda por 183 paises a nivel global.
Su importancia está relacionada con las obligaciones que imponen a los Estados adoptantes, de acuerdo con sus fines y propositos; por ejemplo, la Convención Interamericana, es enfatica al señalar que se debe “promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción”[13] (OEA, 1996).
Por su parte, la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, como primera finalidad tiene “promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción”[14] (UNODC, 2004).
De esto hay que destacar como merito de las Conveciones, el haber dotado de sentido argumentativo y de orden lógico – normativo al combate a la corrupción, lo que ha dado como resultado la implementación paulatina de reformas constitucionales en materia de transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas, anticorrupción, responsabilidades administrativas de los servidores públicos y delitos por hechos de corrupción, en todos los países suscribientes – si es que realmente quieren cumplir con sus obligaciones – el caso de México, en particular, da cuenta de una serie de reformas a partir del año 2014 a la fecha.
Características y principios generales comunes en los Códigos o Leyes de Ética Pública
Se dice que las personas servidoras públicas en su quehacer diario deben desempeñarse en el servicio público observando conceptos o vocablos que se traducen en principios, insertados en Códigos de Ética y de Conducta.
Entre los Códigos de Ética y de Conducta, suelen darse confusiones para determinar su significado, contenido y alcance, se puede decir que sus diferencias básicas son:
En teoría, los códigos de ética se basan más en valores, y hacen hincapié en fomentar y respaldar las conductas éticas con base en valores corporativos, mientras que los códigos de conducta están basados más en el cumplimiento, y se enfocan en guías prácticas y sanciones en caso de violaciones (UNODC, 2019, pág. 11).
Otro razonamiento para identificar sus elementos puede ser que los Códigos de Ética “se ubica en el espectro de ética de máximos, que se refiere al conjunto de ofertas de vida buena, que proponen una jerarquización de bienes capaz de proporcionar criterios orientadores, en nuestro caso en el ámbito de la Administración pública”; no deberían ser utilizados como objeto de sanción conforme a la normatividad punitiva, pues son una invitación para actuar con conciencia; para considerarlos como tales, se pueden observar las siguientes reglas:
a) No debe abanderar como valor ninguna ideología partidista o religiosa; b) No debe incluir aspectos que son clara, histórica y originalmente parte de la ética de mínimos (puntualidad en el trabajo, por ejemplo); d) Deben explicitar los alcances de la conducta o el principio sugerido, i. e., deben comenzar con una declaración de principios y luego enunciar un conjunto de deberes, más o menos extensos (Bello & Ruíz, 2024, págs. 17-48).
En México, la implementación de Códigos de Ética se da por mandato del artículo 16 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (Diputados, 2016), pero, observando lo que disponen los Lineamientos para la emisión del Código de Ética a que se refiere el artículo 16 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, emitidos por el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción (DOF, 2018).
Dichos Lineamientos mencionan que los Códigos de Ética deben contener principios constitucionales y legales que van a regir el servicio público, como “Legalidad, Honradez, Lealtad, Imparcialidad, Eficiencia, Economía, Disciplina, Profesionalismo, Objetividad, Transparencia, Rendición de cuentas, Competencia por mérito, Eficacia, Integridad y Equidad”[15].
Además, los Lineamientos señalan que los Códigos de Ética deben establecer un catálogo y sus definiciones, de los valores “Interés Público, Respeto, Respeto a los Derechos Humanos, Igualdad y no Discriminación, Equidad de género, Entorno Cultural y Ecológico, Cooperación y Liderazgo”[16].
Desde luego, los Lineamientos también especifican directrices para establecer reglas de integridad en los distintos ámbitos del servicio público, en las categorías de:
Actuación Pública; Información Pública; Contrataciones Públicas, Licencias, Permisos, Autorización y Concesiones; Programas Gubernamentales; Trámites y Servicios; Recursos Humanos; Administración de Bienes Muebles e Inmuebles; Procesos de Evaluación; Control Interno; Procedimiento Administrativo; Desempeño permanente con Integridad; Cooperación con la Integridad, y Comportamiento Digno.
En suma, al menos para todos los entes públicos mexicanos de los tres poderes y de los tres ordenes de gobierno, así como, órganos autónomos, los principios, valores y reglas de integridad, antes citados, son la base enunciativa mas no limitativa, que debe regir la ética aplicada al servicio público.
Conclusiones
La ética siempre será necesaria para el funcionamiento de los Estado actuales, debe estar presente desde la creación de leyes emanadas del espíritu de los legisladores, es decir, la redacción de leyes debe privilegiar un sentido humanista y progresista.
Si bien es cierto, se puede hablar de ética pública o ética de la función pública, desde el punto de vista teórico – académico y desde el punto de vista normativo, imponer la obligación de expedir Códigos de Ética, es necesario establecer estrategias para el desarrollo de una real “Cultura de Integridad”.
Los Códigos de Ética por si solos, no pueden cambiar la mentalidad y la actuación de las personas servidoras públicas cuando tienen predisposición para incurrir en actos de corrupción, menos si se expiden y quedan en el cajón del olvido, sin que, de manera periódica, se estén actualizando y dando a conocer a todo servidor público; para ello, es necesario, el compromiso en todos los niveles institucionales y para la integración de políticas de detección y prevención que disminuyan los riesgos de corrupción.
Los servidores públicos deben tener muy presente que, los avances de la tecnología, el uso de redes sociales y aplicaciones, los colocan de manera casi instantánea al escrutinio público, de tal suerte que, lo que hagan o dejen de hacer, actualmente se puede exponer a la crítica pública en cuestión de segundos, por lo tanto, es imprescindible recodar que la función pública también requiere de honorabilidad y conciencia plena de que fundamental e inexcusablemente se trabaja por el bien de la sociedad.
[1] La Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) es una iniciativa multilateral dedicada a fomentar compromisos entre la sociedad civil y el gobierno para promover la transparencia, aumentar la participación ciudadana en asuntos públicos, combatir la corrupción y emplear nuevas tecnologías para ampliar la gobernanza. Esta Alianza se lanzó oficialmente en septiembre de 2011, cuando los [1] La Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) es una iniciativa multilateral dedicada a fomentar compromisos entre la sociedad civil y el gobierno para promover la transparencia, aumentar la participación ciudadana en asuntos públicos, combatir la corrupción y emplear nuevas tecnologías para ampliar la gobernanza. Esta Alianza se lanzó oficialmente en septiembre de 2011, cuando los gobiernos de los ocho países fundadores (Brasil, Indonesia, México, Noruega, Filipinas, Sudáfrica, el Reino Unido y los Estados Unidos) respaldaron la Declaración de Gobierno Abierto y anunciaron sus Planes de Acción.
[2] La infracción del derecho a la integridad física y psíquica de las personas es una clase de violación que tiene diversas connotaciones de grado y que abarca desde la tortura hasta otro tipo de vejámenes o tratos crueles, inhumanos o degradantes cuyas secuelas físicas y psíquicas varían de intensidad según los factores endógenos y exógenos que deberán ser demostrados en cada situación concreta.
[3] Caso Castillo Páez. Sentencia de 3 de noviembre de 1997; Caso Loayza Tamayo vs. Perú. Sentencia de 17 de septiembre de 1997; Caso Ximenes Lopes vs. Brasil. Sentencia de 4 de julio de 2006; Caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia. Sentencia de 30 de noviembre de 201213. Entre otros.
[4] De acuerdo con el Chambers 21st-Century Dictionary, citado en Integridad y Ética: Introducción y Marco Conceptual, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.
[5] Recomendación del Consejo sobre Integridad Pública.
[6] Integridad para el buen gobierno en América Latina y el Caribe.
[7] Consultable en: https://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/tratados_multilaterales_interamericanos_b-58_contra_corrupcion.pdf
[8] Consultable en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex%3A41997A0625%2801%29
[9] Consultable en: https://www.oas.org/juridico/PDFs/mesicic3_arg_ley25319.pdf
[10] Consultable en: https://www.unodc.org/documents/treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/TOCebook-s.pdf
[11] Consultable en: https://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf
[12] Consultable en: https://au.int/sites/default/files/treaties/36382-treaty-0028_-_african_union_convention_on_preventing_and_combating_corruption_e.pdf
[13] Artículo II.1 de la Convención Interamericana.
[14] Artículo 1, inciso a), de la Convención de las Naciones Unidas.
[15] Dispositivo quinto de los Lineamientos.
[16] Dispositivo sexto de los Lineamientos.
Referencias
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